取消漫游费：难以照搬的欧盟棋局

智慧棒

5月30日，主管欧洲“数字议程”计划的欧盟委员会副主席尼莉·克罗丝（Neelie Kroes）女士在欧洲议会上表示，希望欧洲尽快取消移动漫游费，实现网络中立，并表示支持旨在推进欧洲通信市场一体化的改革，有关提案有望在2014年复活节前获得通过并实施。此言一出，立即引起了强烈反响。该发言一度被解读为欧洲将在2014年取消移动漫游费。
欧洲漫游政策遵循的是怎样的轨迹？对其他国家有无借鉴？本版将试图解读近年来欧洲一体化过程中，移动通信漫游政策的变化动向，揭示其对电信运营商带来的影响。
“太刺激人了！欧盟27国明年取消漫游费！”“人家跨国都不要钱了，咱这儿出个市还得多掏腰包。情何以堪，情何以堪……”本月初，一条有关欧盟将全面取消移动通信跨国漫游费的新闻在互联网上流传，并激起了国内网友的“羡慕嫉妒恨”。事实上，欧盟各国多年来都在致力于降低甚至取消跨境漫游费，并制定了分步骤的实施方案。然而，国际漫游费有着复杂的成本构成，其费率的制订很大程度上由各国运营商谈判决定，有着经济学上的内在规律。欧盟何以不顾市场行为，而要从行政上加以强硬干涉？欧盟的做法是否适用于其他国家？这些问题还要从欧洲的市场状况和政治理想说起。
为了单一市场的梦想
欧盟现有27个成员国，与美国、中国等大国相比，欧洲国家领土面积相对较小，国家竞争力的提升受到制约。早在1957年，欧洲领导人就在《罗马条约》中提出了有关建设单一市场的设想，希望能消除“商品、人员、服务和资本”的自由流动障碍，促进欧洲的繁荣，增加欧洲在国际上的分量。但由于种种原因，单一市场建设直到1993年1月1日才正式启动。
经过一番苦心经营，欧盟单一市场正在逐步走向成熟和完善，并显现其效果。今天，欧洲民众驾车最多几小时即可进入邻国，出国旅行是家常便饭。近年来，亚太地区国际旅游人数占比为10%左右，而欧洲则达到了65%。同期，移动通信在欧洲发展迅猛。据诺基亚公司的统计，截至2011年3月，欧盟的手机普及率达到125%，全球最高。但是，欧盟民众在享受手机给工作和生活带来的便利的同时，却因对频繁出国旅行而付出高昂的漫游费用叫苦不已。2006年，欧盟成员国间的手机漫游费平均比各国国内话费高4至5倍，有的漫游费甚至高达每分钟3欧元以上。
为了维护民众的利益，也为建设欧洲单一市场铺平道路，欧盟委员会多次对移动通信运营商发出警告，并开展反垄断调查。2006年7月12日，欧盟正式提出一项新的手机漫游收费标准条例草案，建议逐年降低漫游费，甚至最后取消。虽然该建议遭到了移动通信运营商的竭力反对，但欧盟委员会站在宏观政治和经济的立场上并没有退让。欧盟认为，过高的漫游费既伤害了欧盟消费者，也伤害了欧洲经济，没有理由让普通消费者继续为不合理的手机漫游费买单。所有运营商应采取合作态度，共同拆除这个欧盟单一市场中“最后一个看得见的边界”。虽然这样做会给运营商带来大约2%的收入损失，但换回的却是更“团结”的欧洲以及长远的利益。
慎防电信业投资不足
如上所述，建设单一市场可谓是欧盟在下的很大的一盘棋。实际上，单一市场已经超出了经济范畴，是一个政治问题。在这个棋局中，有得就必有失。电信行业的发展速度放缓就是该政策带来的不利影响之一。
近年来，在电信业管制方面，欧盟越来越多地将权力上收，例如取消漫游费、推动宽带发展、呼吁网络中立、网运分离等，都是由欧盟层面发出的指令。对于取消漫游费，欧盟的预判是短期内会使得移动运营商损失2%的营收，但从长期来看，运营商将会受益。
然而，在漫游费政策的推行期间，适逢欧元区经济总体低迷，多个因素叠加，使得整个欧洲电信业的投资活力不足。根据欧洲视听和电信研究所（Idate）发布的2012年度数字市场研究报告，欧洲电信市场目前正遭遇自互联网泡沫破灭以来前所未有的不景气：包括通信服务、电信设备等在内的全球数字市场去年增长2.7%，总值约3.2万亿欧元；而欧洲仅增长0.1%，连续3年增长率低于1%，与美国和亚太等地区形成了鲜明对比。5月30日，GSM协会发布报告，指出在新一代移动技术和移动先进服务发展方面，欧洲已经远远落后于美国，这包括美国消费者使用移动服务更频繁，语音服务使用量是欧洲消费者的5倍，数据使用量接近后者两倍；美国的平均移动数据连接速度现在比欧洲快75%，到2017年将达到后者的两倍以上；到2013年年底，美国有近20%的网络连接将是LTE网络，而欧盟不到2%；自2007年以来，美国在移动通信领域的资金支出增长了70%，而欧盟却在下降，差距不断扩大。GSM协会呼吁：欧洲应该进行根本性的监管改革来恢复欧洲移动行业的增长，具体来说，要重视促进投资和创新，而不是直接管理价格。
欧洲运营商对于欧盟削减漫游费的态度也从抵制到无奈接受，但是仍希望这样的改革不要影响投资活力。在大力削减漫游费的同时，希望欧盟放宽频谱管制、推动市场并购整合、鼓励宽带投资，并吸引投资。
欧盟棋局的启示与警示
欧盟大力削减移动漫游费，对其他国家而言也有着启示与警示。启示在于：漫游资费的下降有较大的空间。在国际漫游费方面，漫游联盟的协同效应增强、各运营商推出资费新举措、互联网替代性业务涌现，使得全球漫游市场总体价格水平处于不断下降中。警示在于：漫游资费的下降应出于市场行为，价格管制往往短期内有利于消费者，但长期来说，由于削弱了竞争，导致创新水平下降，宏观效果尚难评判。
整体而言，欧盟削减移动漫游费的举措，是基于建设欧洲单一市场的全盘考虑，鉴于该市场特殊的政治与经济因素，其政策有独特性，难以被别国照搬复制。不同国家之间漫游资费差异很大，资费构成不尽相同，各国监管者应重点关注本国的情况，分析本国漫游资费的特别因素，在考虑消费者福利的同时，营造一个有利于投资的产业环境，方能做出有益于本国消费者和产业界的适当决策，促使整个社会经济快速发展。