利用市场手段加速频谱转让 美国激励拍卖面面观

智慧棒

美国FCC正在积极推进广播电视频段激励拍卖工作。2012年2月，国会正式赋予FCC实施激励拍卖的权力。2012年10月，FCC正式发布广播电视频段激励拍卖实施规则（征求意见稿）。预计2014年年中正式实施激励拍卖。
激励拍卖是一种以自愿为原则，利用市场手段促使现有频率持有者尽快出让低效频谱的创新型拍卖方式，能快速实现频率的最优配置。激励拍卖首先通过反向拍卖，从原频谱持有者手中收回一定数量的频谱，同时将收回的频谱重新规划，然后通过前向拍卖将频谱发放给新的使用者。激励拍卖中原频谱持有者通过反向拍卖获得出让频段的经济补偿。
背景：
无线宽带频谱
分配工作进展缓慢
美国《国家宽带计划》提出：2010～2011年间释放移动卫星服务频谱，并为无线宽带举办频谱拍卖，但该计划至今尚未开展。按照当前进度，2015年为无线宽带分配300MHz的目标将很难完成。因此FCC于2012年7月宣布出台新规，加快推进无线宽带频谱分配，激励拍卖是其中之一。
目标：
加速频谱重新分配
地面电视业务逐渐被有线电视、卫星电视、IPTV、互联网视频等技术分流，进而导致广播电视频段利用率大幅降低，有必要将广播电视频段重新规划和整合，将部分频段的分配给能够产生更高经济价值的无线宽带。传统频谱重新修订和分配的过程需要6～10年时间，难以满足无线宽带的频谱需求。
鉴于此，美国《国家宽带计划》建议国会扩大FCC的权力，支持其实施激励拍卖。经济学家和社会团体极力促成国会赋予FCC实施激励拍卖权力。目前，FCC已正式启动激励拍卖的研究和规则制定工作，并计划最先在UHF广播电视频段再分配中使用。FCC还相继成立专门工作组和专家委员会，研究制定激励拍卖规则。
优势：
同时保持广播电视产业
健康发展
激励拍卖中，广播电视业者通过反向拍卖这一市场手段获得经济补偿，因此对补偿金额的接受程度远远高于其他方式的经济补偿，进而更能够保证拍卖后广播电视业的健康发展。
步骤：
反向拍卖、重新打包和规划、
前向拍卖
——反向拍卖：利用市场手段快速回收UHF频段
以自愿为原则，收集频率出让者报价。广播电视业者出让原UHF频段后，有三种选择：一是完全放弃广播频谱使用权；二是在UHF频段上与其他广播业者共享；三是迁移到VHF频段。FCC公布两种收集方法，向公众征求意见：一种是单轮密封投标，即各频率出让者向FCC上报希望获得的频率出让费，各频率出让者之间的报价保密；另一种是，在多轮价格不断降低的过程中，频率出让者表态是否接受当前价格。首轮，FCC出一个最高价，频率出让者表态是否接受这个价格；然后，FCC逐轮降低价格，每轮频率出让者都要表态是否接受价格。当FCC认为收回的频率达到其目标并且支付的价格可接受时成交，并停止降价。每轮表示不接受当前价格的频率出让者出局，并且不能再参加下一轮的拍卖。
FCC确定中标者，即确定接受哪些频率出让者出让的频谱。这一步需要结合频率重新打包和规划步骤确定。
FCC向频率出让者支付出让费。这一步需要结合前向拍卖，也就是说FCC向频率出让者支付的费用来自前向拍卖收入。
——频谱重新打包和规划：腾出连续的UHF频段
频谱重新打包和规划（Repack）的目的是将UHF频段进行重组，以获得较大规模的连续频谱。
Repack需要综合考虑覆盖范围、服务人口、放弃原频段的方式等因素。由于广播电视业务并不是完全同质的，比如有些电视台站的覆盖范围更广、服务人口更多等。因此，FCC在评价出让频谱的广播业者报价时，需要将覆盖范围、服务人口等因素考虑进去，也就是说并不是报价最低的频率出让者将被接受。另外，除了完全放弃广播电视频率使用权外，还有两种出让方式，即共享UHF频段和从UHF向VHF迁移。
Repack要求不影响原有电视台站的覆盖范围和服务人口。为保持台站服务人口，有三种方式：均要求关闭台站或改变台站使用的频道后产生的服务人口损失不得高于0.5%。这三种方式分别为：不允许任何可能造成超过0.5%损失的频道新分配；频道改变的临近台站对目标台站产生的新干扰之和与停止服务的台站对目标基站带来的干扰减少之和控制在0.5%以内；每一个台站与其临近台站之间的干扰变化都控制在0.5%以内。
——前向拍卖：能够进行拍卖的频谱量依赖反向拍卖
收集频率使用者的报价。FCC公布两种收集方法，向公众征求意见。这两种方法都是多轮的，价格是逐轮上升的，不同的是拍卖结束的判定标准不一样。一种方式是，当没有新的投标者投标时，价格停止上升，拍卖结束；另一种方式是，当频率需求量和供应量相等时，拍卖结束。
FCC确定中标者，即确定向哪些频率使用者发放频谱。
频率获得者向FCC支付频率使用费。FCC要将前向拍卖获得的部分收入分享给反向拍卖中的频率出让者。
意义：
解决频谱资源匮乏
的新思路
美国引入激励拍卖机制，是为了更好地解决移动互联网发展带来的频率资源匮乏问题，希望通过引入市场机制，鼓励原频谱持有者更快速地转让频谱，投入无线宽带市场。在我国，频谱转让和清理同样存在类似问题，频率拥有者往往是国家政府部门，他们拥有一定的权力，通过协商很难促成其转让手中的频率资源，并且协商过程非常长。激励拍卖机制也许可以给我国的频谱资源管理提供新的方法和思路，提高我国的频谱使用效率。
另外，美国此次实施的激励拍卖中的一些具体做法也很值得我们借鉴。比如，频谱重新打包和规划的方法，实现一定数量连续频谱；简化流程以吸引竞标者参与等。