曹富国，中央财经大学中国公共采购研究所所长
豪华采购根源在于政府需求失控
——访中央财经大学中国公共采购研究所所长曹富国
执法不严是“豪华采购”、“天价采购”的重要原因，这背后就是政府问责的问题。政府采购中明显存在那么多违法行为，有哪些违法者承担了相应责任？违法者应该承担什么样的责任？政府采购监管者是否也应该承担责任？这些问题都没有得到确认和落实。违法行为与相关责任人得不到严厉的问责，政府采购中的乱象当然不可能得到有效治理。
日前，中国社科院法学所公布的《法治蓝皮书》披露，高达八成的政府采购商品价格高于市场平均价，高于市场价1.5倍以内的商品占70%，高于市场价3倍的占1.86%。近年来，“豪华采购”、“天价采购”屡禁不止。为此，财政部在近日公布的《关于印发2013年政府采购工作要点的通知》中，将推进政府采购扩面增量工作、完善政府采购法规制度、构建政府采购政策功能体系、加强政府采购预算和计划管理等8个方面工作列入工作要点。
“豪华采购”、“天价采购”为何屡禁不止？治理政府采购乱象需要采取哪些措施？近日，中国青年报记者采访了《政府采购法》起草小组成员、中央财经大学中国公共采购研究所所长曹富国教授。
相关责任人得不到严厉问责，采购乱象当然不可能得到有效治理
中国青年报：您怎么看社科院《法治蓝皮书》中披露的政府采购情况？
曹富国：《法治蓝皮书》调研组主要揭露的是政府采购协议供货制度下存在的问题，尤其是透明度不够与价格过高等问题。协议供货制度是我国近年来较为普遍的采购制度安排。虽说协议供货制度下的政府采购，不代表全部政府采购，甚至可能只占一小部分，但《蓝皮书》的调查结果反映出的问题，具有一定的代表性。它与公众近年来对政府采购中存在问题的直观感受也比较一致。可以说，这是一份公众期待已久的有关政府采购的调查报告，值得肯定。
中国青年报：具体来说，什么是政府采购协议供货制度？
曹富国：协议供货制度的设计初衷，是针对政府部门在一定期间不确定的分散的需求，以一定期间为限进行打包，从而形成一定规模的需求，实现规模采购效益，尤其是具有价格优势。在欧洲，它又被称为“框架协议”。我国的协议供货制度也比较明显地体现了框架协议的基本结构特征。第一，它针对的是一定期间内政府的需求；第二，交易被明显地分为两个阶段：一是通过竞争方式形成协议的阶段(选择协议供应商)，二是实际需求发生时签订合同的阶段(从协议供应商中确定最终供应商)。
中国青年报：协议供货制度在我国具体实施过程中，存在哪些问题？
曹富国：首先，它的适用范围经常被不适当地扩大，甚至很多时候成了公开招标等其他法定采购方式的替代方法。
其次，协议供货制度第一个阶段的选择程序与条件不完善，实际上可能达不成对政府有利的规模交易条件，极大地消弱了政府在采购交易第二个阶段的议价能力。
第三，由于在选择最终供应商签订合同的阶段，缺乏有效的竞争程序，使得协议供货制度在具体施行过程中，经常出现供货商的人为垄断，将协议供货变为“关系供货”。最终导致在具体的采购发生时，不仅采购人议价能力的优势没有充分发挥，协议供货商还有可能通过公关等其他手段，限制采购人的选择机会。
最后，在这一制度下，由于采购人具有在多家供货商之间选择的潜在权力，可能出现权力滥用的情况，甚至还会出现采购人与供货商串通，最终导致采购价格上升的问题。
中国青年报：对政府采购问题，社会关注了多年，相关部门几乎也是年年治理，效果为什么一直不明显？
曹富国：这里存在一个执法不严的问题。我举两个例子。《政府采购法》第十七条明确规定，集中采购机构进行政府采购活动，应当符合采购价格低于市场平均价格、采购效率更高、采购质量优良和服务良好的要求。这条内容就是国家法律向采购机构规定的，关于其工作绩效的概括性义务。
但现实中，我们既没有看到要求采购机构证明自己履行了法定义务的制度性安排，更没有看到有哪个采购机构采取积极行动，向主管部门或公众证明自己履行了法定义务。可见这个条文在现实中并没有得到重视，也没有被严格执行。
同样，《政府采购法》第六十六条规定，政府采购监督管理部门应当对集中采购机构的采购价格、节约资金效果、服务质量、信誉状况、有无违法行为等事项进行考核，并定期如实公布考核结果。这是国家法律对政府采购管理机构规定的法定义务。现实中，《政府采购法》已经实施近10年了，试问哪个政府采购管理部门充分履行了这一法定义务？又有谁将考核结果向社会公开了呢？其实，像这样的例子还有很多。比如《政府采购法》对政府采购的公开透明性提出了明确要求，但事实上，普通公众在很多情况下很难了解到政府采购的具体细节，并行使监督权利。
执法不严是“豪华采购”、“天价采购”的重要原因，这背后就是政府问责的问题。政府采购中明显存在那么多违法行为，有哪些违法者承担了相应责任？违法者应该承担什么样的责任？政府采购监管者是否也应该承担责任？这些问题都没有得到确认和落实。违法行为与相关责任人得不到严厉的问责，政府采购中的乱象当然不可能得到有效治理。
“豪华采购”的根源在于政府采购需求失控
中国青年报：如果《政府采购法》被百分百地执行了，政府采购中的乱象是不是就能得到根除？
曹富国：严格执行《政府采购法》中的规定只是第一步。想要彻底杜绝政府采购中的各种问题，不能只是靠《政府采购法》这一部法律。因为“豪华采购”的根源在于政府采购需求失控，而《政府采购法》只是侧重于解决政府采购方面的问题，对政府需求失控，则需要通过政府预算的控制与管理来解决。而这涉及到《预算法》、《行政单位国有资产管理办法》等多项制度规定。
现实中，我们目前许多关于政府预算方面的制度规定，效力和可执行性都存在一定的问题。许多制度从本质上看，是在让政府自己控制自己的需求，给自己配置预算。这就存在着很明显的利益冲突与潜在风险。各种“豪华采购”、“天价采购”层出不穷，从另一个侧面也反映出了这种利益冲突的普遍存在及其危害后果。
中国青年报：想要解决政府采购中存在的问题，应该采取哪些措施？
曹富国：严格执法、加强问责、公开透明、强化监管等措施自不在话下，法律制度本身也有需要进一步完善的地方。比如，美国和澳大利亚的集中采购制度，最近进行了很有意思的变化：哪个政府部门对哪类商品的采购量最大，就由该部门牵头设立一个采购制度安排，供自己和其他政府部门使用。这样既可以实现专业性，又可以实现更好的效率。还有的地方规定，如果部门首长确定，从其他来源能够获得更好的采购(价格更低，质量更好)，那么该部门可以不从集中采购机构的协议供货制度中进行采购。再拿政府采购信息披露为例，让政府采购人自己发布采购信息，有时会存在利益冲突，造成信息发布不充分。有地方政府实行了一项“需申报的合同制度”，专设政府合同登记处，公众可以向该处查询任何有关政府合同的信息，能够有效解决采购信息披露问题。
我们需要加强政府采购的配套基础性工作。比如近年来财政部门所推动的采购配置标准化以及批量采购试点工作，就是这方面的有益尝试。除此之外，一方面，可以建立对政府采购制度的专家定期评估制度，不断发现当前制度中的问题，加以改善；另一方面，应加强政府采购的职业化程度，使政府采购机构具有专业化的采购职能，使政府采购人员既是工商管理专家，又是法律专家，还是政府采购专业人才。将政府采购的内部职业化发展与外部多样化监管相结合，从而在根本上杜绝政府采购乱象的出现。
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发表于 2013-3-21 13:39:54
